两会时评:环保奖惩问责制要走出GDP怪圈

发布时间:2008-03-11  浏览次数:9262

在今年两会的政府工作报告中,温家宝总理在对今年的节能减排工作进行部署时,强调要完善能源资源节约和环境保护奖惩机制。相比于环境保护奖惩机制,环保目标责任制是公众更为熟悉的环境管理制度之一,能够保证地方各级政府和污染源单位落实自己对环境质量责任和义务。但奖惩机制同样重要,是对问责制的有效补充,有章有法的环保奖惩机制能够更为有力更为高效地促进环保问责制的落实。

奖惩,首先要弄清对象。无论奖励还是惩罚,皆由责任而起,政府、企业和普通公民都有保护环境的责任,因而也都是环保奖惩机制的对象。但我们也应该认识到,三者的责任又不尽相同。

颁布了近20年的环境保护法,明确规定地方政府要对本辖区内的环境质量负责。这也就意味着,保护地方环境不被污染是各地方政府的法定职责,政府是环境保护的第一责任人,对辖区环境应该履行法定的监护职责,正是基于此,我们可以根据政府保护环境的行为进行审核,将节能减排指标等环保目标的完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。

企业是环境污染的主体。我们在承认企业推进经济增长的同时,必须注意到有关环境问题的大量指控是针对企业的。工业企业能源消耗比重接近70%,江河的污染有一半以上来自工业企业,大气污染90%来自工业企业。因企业管理不善造成重特大环境事件屡有发生,严重危害人民群众身体健康。我国对企业环境违法行为的奖惩机制由来已久,从十几年前的零点行动到去年的区域限批,这些政策措施从本质上都属于奖惩机制,其目的是为了督促企业遵守国家环保方面的法律法规和排污标准。

另外,环境保护还有一股力量不容忽视,就是公众。每位公民都应充分认识到保护生态环境是其应尽的责任,但这种责任通常从道德范畴来考量,更多地偏重于一种义务,因而约束性较弱,主要靠推动公众环境意识的觉醒而不是奖惩机制来影响他们的环境行为。

明确了奖惩对象,还需要讲究方法,避免病急乱投医。应根据不同对象选择不同的奖惩手段。过去,我们的奖惩手段主要局限于行政手段或法律手段,而对经济手段重视不够,这样的状况应该尽早改变,尤其对于企业来说,适当采取经济手段,将获得事半功倍的效果。

环境保护是企业应尽的社会责任,但企业最本质的逐利性和环境成本的外部性,使行政手段在巨大的经济利益面前显得势单力孤。从区域限批流域限批,可以说,我们在既有法律法规范围内已经把行政手段用到了极限,暴风骤雨式的环境整治行动,固然能使环境危机在短期内得到一定缓解。但随着环保风暴力度减弱,发展经济的冲动将再次占据上风,新一轮盲目扩张重新开始,把治理成果蚕食殆尽。这样的恶性循环,必然导致经济发展大起大落、百姓健康屡受威胁、环保部门疲于奔命的不良后果。

相比之下,环境经济政策旨在按照市场经济规律的要求,运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段影响市场主体行为,把企业的环境行为与其生产、经营、融资甚至效益等经济命脉挂钩,逼迫企业必须为环境违法行为承担经济损失,这在一定程度上减轻了守法成本高、违法成本低带来的负面效应。

当然,完善环境保护奖惩机制,最关键的还是要看实施效果。来自香港的全国人大代表谭惠珠以胡萝卜不够甜,大棒不够有力来评价我国目前的环保奖惩机制。环保指标缺失的考核机制和普遍存在的赶超思维导致地方官员唯GDP论英雄,没有节能减排原动力,地方保护主义和阻碍环境执法的土政策在各地仍然根深蒂固。

同时,我国环保法律中罚则偏软,而环保奖励机制在许多地方仍是空白。比如现行法律允许环保部门对污染企业罚款的额度只有10万元,这样的处罚与企业偷排结余的成本相比杯水车薪;而对于那些环境友好企业,却又缺乏激励机制,把良好的环境信誉转化为经济效益的渠道不够顺畅。这样的奖惩机制难以调动企业治污的积极性。这些现象已经逐渐得到各界的重视。

去年国务院颁布的《节能减排综合性工作方案》强调要落实地方政府和企业减排的责任,实行严格的问责制和一票否决制,在各地引起强烈反响;水污染防治法的修订过程中,许多代表建议要对排污行为责任人增加刑责处罚以威慑排污行为;而在节能减排约束性指标的压力下,一些部门和地方政府提出对污染物总量减排有重大贡献的企业、循环经济试点企业、零排放企业等实施奖励,如扬州市去年出台了《节能减排专项资金管理暂行办法》,对完成COD或SO2减排任务的企业,每超过1吨奖励0.1万元(不包括污水处理厂和火电企业);对通过技术改造、清洁生产实现零排放的企业,每家奖励20万元,在原有基础上削减60%的奖励10万元。

只有不断地完善环境保护奖惩机制,分清政府、企业和公民各自的职责,才能处理好中央和地方、政府和市场的关系,解决动力和压力问题,最终把环境建设与社会建设结合起来,营造有利于环境保护的社会氛围。这样,才能形成环境保护与社会关系的良性互动,为全面实现节能减排目标、推动科学发展提供长效机制保障。

 

信息来源:中国广播网

 

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